Como establecer indicadores para medir la mejora de servicios de Administración de Tierras

Una de las políticas que actualmente impulsa Colombia, es la mejora del Sistema de Administración de Territorio (SAT), enfocada en dos principales objetivos:  la mejora de las decisiones basadas en la información territorial y la eficiencia de los servicios que el ciudadano recibe.  Actualmente esta política está siendo impulsada por el Departamento Nacional de Planeación (DNP), Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) y la Presidencia de la República; con el apoyo técnico y metodológico del Proyecto SwissTierras Colombia de la Cooperación Suiza.

A diferencia de los cambios que de manera particular hace cada institución dentro de su mejora continua, el objetivo de la visión conjunta de Sistema de Administración de Territorio (SAT) es un enfoque de políticas de alto nivel en las que existe concatenación de actores privados e institucionales.  Como ejemplo, un servicio en el que un ciudadano debe acudir a un topógrafo, notario, curador, Catastro, Registro y Municipio.  El objetivo de la política de alto nivel, es definir lineamientos para la sinergia de las instituciones en la adopción de instrumentos que el marco regulatorio actual incluye y que mejorarán estas condiciones, tal como la adopción de NUPRE, el Repositorio de Datos Maestros, la ventanilla única, el observatorio inmobiliario, la Infraestructura de Datos Espaciales – Nodo de Administración de Tierras / Territorio IDE-AT, el observatorio de ordenamiento territorial y la misma actualización de la información predial.

La medición de la calidad de servicios al ciudadano está en función de la facilidad para realizar un trámite; por lo tanto, la cantidad de intermediarios ante quienes radica requisitos, el tiempo que estas instituciones disponen como mínimo para resolver, la acumulación de costos que paga ante estos intermediarios, la trazabilidad de estos trámites y garantías que ofrece el servicio conforme a la normativa del país.  En vista que existe muchos tipos de servicios, que están en diferentes condiciones en cada región del país, se eligen servicios tipo que pueden representar la eficiencia en la mejora y a partir de estos se toman buenas prácticas para que se apliquen a otros servicios similares.

Como apoyo a la construcción de la política de SAT, el Proyecto SwissTierras está aportando propuestas de instrumentos metodológicos con los cuales se pueda sustentar la gestión del cambio; uno de ellos es una metodología para los indicadores de trámites, costos, tiempos y calidad para la inscripción registral, las fórmulas para realizar el cálculo, los datos de línea base que se disponen para Colombia y aspectos relativos a su adopción.

Metodología de Indicadores la calidad del proceso registral de Administración de Tierras.

A continuación, se proponen los elementos que se pueden considerar representativos tanto para la determinación del estado actual como para proponer siguientes acciones en la mejora de los servicios.  En el mejor de los casos, deberían formar parte del observatorio inmobiliario y en la medida de lo posible, automatizados desde los sistemas informáticos.

Bajo un enfoque integral del Sistema de Administración del Territorio, la medición de los indicadores de mejora de los servicios, tal como se refleja en la figura, de cara al ciudadano incluye:

• Tiempo (días calendario),
• Costo (% del valor de la propiedad),
• Trámites (número de calificaciones en el flujo transaccional),
• Calidad de la administración de tierras; que corresponde a la sumatoria de cuatro subíndices para aspectos cualitativos fundamentales del proceso de registro:
  • 1 Fiabilidad de la infraestructura,
  • 2 Transparencia de la información,
  • 3 Cobertura geográfica del registro público y del catastro,
  • 4 Resolución de conflictos sobre propiedades.

De acuerdo con la normativa colombiana, el proceso de inscripción registral se separa en al menos 3 etapas, tal como se resume en la figura siguiente: Requisitos previos, Transferencia e Inscripción

Etapas y pasos del proceso registral en Colombia

Conforme a la metodología propuesta, la figura a la derecha muestra estas etapas en el mapa de proceso, con identificación de los diferentes procedimientos desde que el ciudadano inicia su trámite hasta que finaliza.  El ejemplo está basado en el caso de Sincelejo, donde claramente se puede mostrar que hay un total de 11 pasos (trámites) de cara al ciudadano y 13 de cara a la actualización institucional, puesto que aunque el ciudadano ya ha obtenido su resultado de la inscripción en el Registro, es necesario la actualización hacia el Catastro (que actualmente se hace una vez por mes) y hacia el municipio (que actualmente se hace una vez al año).

Desglose de Indicadores

Indicador	Significado	Valor
1 Trámites	Cantidad de actores que radican y califican en la cadena transaccional	Número de actores
2 Tiempo	Cantidad de días establecidos en los servicios institucionales	Días calendario
3 Costo	Porcentaje de valor a pagar en todos los trámites, respecto al valor de la propiedad	Porcentaje del valor
4 Calidad	Condiciones de calidad de la infraestructura registral.	Ver Gráfico de indicadores

Cómo se calcula el indicador de avance

Para realizar este cálculo se aplican los siguientes criterios:

1. Mejor práctica mundial. Denominada frontera superior, es la mejor práctica dentro del 95% de los países.  El 5% se descarta para evitar casos extremos.
2. Peor práctica mundial. Denominada frontera inferior, es el indicador mínimo, siempre dentro del 95% de prácticas documentadas a nivel mundial.
3. Indicador de referencia local:

Para ejemplificar como se realiza el cálculo, se usará como referencia los datos de la ciudad de Sincelejo, en Sucre.  La figura siguiente contiene los indicadores de referencia mundial datos relativos a Sincelejo, en Colombia a partir del estudio de Doing Business de 2017.

Ejemplo de cómo se hace el cálculo del indicador en trámites.

La figura siguiente ejemplifica cómo se calcula un indicador de trámites, en relación con la referencia mundial.  En el caso de Sincelejo, el índice es 16.67 y en el cuadro de la derecha se muestra un comparativo de este mismo indicador en las principales 32 economías de Colombia. El detalle de trámites se lista en el flujograma antes mostrado.  De forma similar se hace para tiempos, costos y calidad.

Indicador integrado de competitividad del Municipio.

Esta es la media aritmética de los indicadores anteriores, tal como se muestra en la figura siguiente.

Línea Base para la gestión de trámite registral

Para propósito de indicadores base, la figura siguiente representa la línea de base para las principales 32 economías de Colombia; que se encuentran en la hoja electrónica elaborada para este fin.

A partir de este cuadro se pueden hacer lecturas comparativas que permiten identificar diferencias entre prácticas aplicadas, tal como:

Los mejores 7 indicadores en gestión registral los presentan las ciudades

1. 1. 1. Manizales
      2. Bogotá
      3. Valledupar
      4. Pereira
      5. Montería
      6. Ibagué
      7. Medellín

Sincelejo se encuentra en la posición 23.

Las ciudades con los indicadores menores son:

1. 1. 26. San José del Guaviare
      27. Barranquilla
      28. Leticia
      29. Inírida
      30. Puerto Carreño
      31. Mocoa
      32. Florencia

Pese que, a nivel de indicadores parciales, Ciudades como Barranquilla se encuentra en una séptima posición en cuanto a tiempos.  Pero al ponderar el promedio se ve afectado por Calidad, pues está en posición 32 en cuanto a costos y posición 29 en cuanto a trámites (10 trámites).  La utilidad de esta metodología permite determinar no solo en qué índices se encuentra más bajo sino qué tipo de acciones podría realizar para mejorar tomando en cuenta la referencia de otras ciudades de Colombia.

La figura siguiente representa de forma gráfica los datos de esta misma tabla.  El color verde representa los trámites, el azul los tiempos, el morado los costos y el rojo la calidad.

¿Vale la pena el esfuerzo?

Una de las razones que fundamenta, adoptar una metodología compatible con Doing Business, es porque estos índices tienen un referente de comparación internacional que de forma objetiva se miden y actualizan de forma periódica.  Esto permite que el país apunte a indicadores con referencia a las mejores prácticas, que no solo le agregan valor al Sistema de Administración de Territorio en particular, sino a los indicadores de competitividad del país.

Otros indicadores que mide Doing Business incluye la apertura de empresas y pago de impuestos; que en conjunto brindan un referente de cuán competitivo es Colombia en comparación con otros países.  La figura muestra el mapa temático de los Departamentos de Colombia, en función de los indicadores de Doing Business; la figura siguiente refleja esos indicadores que son actualizados anualmente en la página de Doing Business, y donde se puede observar las brechas de oportunidad de mejora.

En el caso del gráfico mostrado a continuación, se puede ver que a nivel de país la disminución ce intermediarios y mejora de calidad de los registros son los más amplios.  Estos podrán ser mejorados con la política actual que incluye instrumentos como Ventanilla Única, Número único predial (NUPRE), actualización del barrido predial, la integración con Registro y el acceso al Repositorio de Datos Maestros.

Monitoreo en principales 32 economías.

Se puede usar como línea base de referencia el dato existente de las 32 principales economías (ciudades principales) de Colombia, existentes en el reporte Doing Business de 2017.  El objetivo, es monitorear sobre esta base, el impacto que tiene el Catastro multipropósito y políticas de SAT identificadas, tal como la ventanilla única, NUPRE, actualización de información digital e interconexión de catastro con registro.

Réplica de mejores prácticas hacia otras ciudades.

Se puede identificar las buenas prácticas que tienen las ciudades principales y extenderlas a otras ciudades.

Las siguientes son buenas prácticas identificadas para mejorar la eficiencia de la inscripción registral; la figura refleja las buenas prácticas que se identificaron en el último estudio de Doing Business en 2017, en rojo identificado Sincelejo.

• Certificado de tradición y libertad en línea,
• Certificado de existencia y representación en línea,
• Centralización de trámites de la notaría a través de VUR,
• Elaboración de minuta en la notaría,
• Reducción o eliminación de impuestos o tasas locales,
• Reducción de tiempos de respuesta en Registro Público,
• Eliminar trámite de actualización del Catastro por el usuario,
• Implementación de sistema biométrico.

Extensión a otros servicios.

Se puede extender la medición de eficiencia hacia otros servicios de la administración de tierras, entre estos:

• Transacción en área urbana, cuando implica desenglobe. Esta transacción es importante, porque incluye la participación de topógrafo, notario, municipio, curador, catastro y registro.
• Emisión de certificado único de Catastro y Registro. Esta transacción es importante, porque incluye el aprovechamiento del modelo multipropósito en un trámite que actualmente se realiza por separado.

Este documento es parte de los insumos que el Proyecto SwissTierras ha presentado al Gobierrno Colombiano en el marco de la construcción de la Política CONPES SAT.